home | login | register | DMCA | contacts | help | donate |      

A B C D E F G H I J K L M N O P Q R S T U V W X Y Z
А Б В Г Д Е Ж З И Й К Л М Н О П Р С Т У Ф Х Ц Ч Ш Щ Э Ю Я


my bookshelf | genres | recommend | rating of books | rating of authors | reviews | new | форум | collections | читалки | авторам | add

реклама - advertisement



Бюрократия, электократия, легислократия

Понятие бюрократии исследовано значительно лучше других, связанных с политическим классом, главным образом благодаря работам М. Вебера.[82] Разрабатывая теорию «идеальной» бюрократии, М. Вебер считал ее основными признаками следующие. 1. Иерархический характер, при котором задачи в организации распределяются как служебные обязанности. Бюрократия предстает в виде пирамиды, где положение, означающее высшую власть, соответствует вершине. Каждый более высокий слой руководит и контролирует слой, на ступень ниже его в иерархии. 2. Установленные правила определяют поведение должностных лиц на всех уровнях организации. 3. Должностные лица заняты полный рабочий день и получают должностной оклад. Причем от индивида ожидается, что он будет делать карьеру в организации. 4. Существует разделение между обязанностями должностного лица внутри организации и его жизнью вне ее. 5. Никто из членов организации не владеет ресурсами, которыми распоряжается.[83] Вебер пишет, что чиновник, являясь носителем власти, «никогда не осуществляет ее от своего лица, а всегда от имени безликого „учреждения“».[84]

Важнейшим понятием для анализа бюрократии является компетенция, которая представляет собой ограниченную область власти конкретного чиновника.[85] Власть в иерархической организации диверсифицируется, так как верховный правитель не может осуществлять всю власть единолично. Власть делегируется нижестоящим чиновникам, каждый из которых несет ответственность за свою зону. Эта область применения властных функций и есть компетенция. Зоны компетенции разных чиновников должны быть согласованы друг с другом и иногда образуют сети, которые называют «инстанциями». Для решения определенной проблемы задействуются, как правило, несколько бюрократических этажей и подразделений, что и привело к образованию идиомы «пройти по инстанциям». Пересечение компетенции различных ведомств и чиновников рождает конфликты, поэтому для политического класса одним из важнейших условий эффективной деятельности является разграничение полномочий.

Есть и другой подход к бюрократии. Так, Д. Кэлхаун полагал, что основной функцией бюрократии является собирание дани со всех других социальных групп, перераспределение денег в форме сбора налогов и их дальнейшего использования. Он писал: «При всей своей малочисленности государственные служащие и правительственные чиновники образуют ту часть общества, которая является исключительным получателем собираемых налогов. Все собранные налоговые суммы, за вычетом потерь, достаются им в форме расходов или выплат».[86] Для политического класса налоги являются благом, в то время как для всех остальных — бременем. В этом заключено одно из главных классовых противоречий. Налоги, таким образом, являются одним из важнейших властных ресурсов государства, которым распоряжается политический класс. Именно благодаря тому, что государство имеет этот финансовый ресурс, оно может осуществлять вмешательство в дела своих граждан и, собственно, осуществлять власть в подавляющем большинстве случаев.

Электократия представляет собой часть политического класса, инкорпорация которой происходит при помощи механизма выборов. Победив на выборах, политик занимает государственный пост и, следовательно, становится должностным лицом, отвечающим по крайней мере, четырем из пяти вышеперечисленных признаков М. Вебера: он встраивается в иерархическую государственную организацию, работает по установленным правилам, получает должностной оклад и не владеет ресурсами, которыми распоряжается. Таким образом, электократа также можно считать чиновником, но чиновником избранным.

Организации, возглавляемые электократами, состоят из бюрократов, и избранный политик, занявший должность в иерархии, сразу же воспринимается аппаратом как начальник, которому надо служить. То есть избранник, заняв после победы на выборах свой пост, превращается в бюрократа для своих подчиненных, оставаясь электократом для прочих властных организаций. Его положение противоречиво: он возглавляет иерархию и подчиняется ее законам, но в то же время не подотчетен ей. Контроль за его деятельностью осуществляют другие организации и, отчасти, его избиратели. Если деятельность электократа неэффективна или выходит за рамки закона, его невозможно уволить, как это было бы с чиновником. Экскорпорация в данном случае связана с процессом импичмента, который обычно имеет столько осложняющих факторов, что реально маловыполним. Поэтому в крайних случаях государство прибегает к уголовному преследованию, истинной целью которого является не столько наказание за проступок, сколько лишение статуса. Электократы, возглавляющие иерархии, практически несменяемы, и к тому же часто пользуются юридической неприкосновенностью, что делает их почти неуязвимыми в течение срока полномочий.

Другой тип избранных официалов, которых я называю легислократами, представляют те, кто инкорпорирован в систему власти не для того, чтобы занять пост в иерархической организации, а для того, чтобы войти в легислатуры (см. рисунок 1).


Анатомия российской элиты

Рисунок 1. Структура политического класса


Легислатуры являются организациями, не имеющими сквозной иерархии: теоретически все депутаты равны и базовый политический капитал каждого из них составляет один голос. На практике же парламенты, как и любая большая организация, имеют тенденцию к бюрократизации своей деятельности. Изначально равные депутаты объединяются во фракции, комитеты и комиссии, которые, в свою очередь, дробятся на руководителей, их заместителей и подчиненных. Фракционная дисциплина требует консолидированных действий, что подразумевает ограничение свободы выбора для членов групп. Процесс бюрократизации легислатур во многом схож с процессом бюрократизации политических партий, описанным Р. Михельсом.

Между этими частями политического класса — бюрократией, электократией и легислократией — есть существенные различия. Первое различие касается продолжительности пребывания в должности. Бюрократы — это «оседлое» население государства, а электократы и легислократы — пришельцы, населяющие государственные институты временно. Политики избираются на срок 4–5 лет, а чиновники могут занимать свои посты сколь угодно долго. В некоторых странах существует пожизненный наем на государственную службу. В Советском Союзе времен застоя многие министры занимали свои посты 20–30 лет. После каждого избирательного цикла возникает конфликт между старым бюрократическим аппаратом и вновь избранными электократами. Бюрократы воспринимают государство как свой дом, куда внедряются «варяги» — новые люди, которые поступают в организацию после выборов. Бюрократы болезненно воспринимают необходимость удовлетворять потребности избранных новичков — предоставлять им помещения, оборудование, а главное — информацию и паутину связей, которая является важнейшим властным ресурсом в инсайдерской среде.

Второе различие связано с легитимацией статуса. Легитимация есть признание законности права на полномочия, то есть узаконение власти. Признание полномочий назначенного чиновника осуществляет его начальник, в то время как полномочия электократа подтверждается тысячами голосов его избирателей. Легитимность избранников является легитимностью высшего порядка по сравнению с легитимностью бюрократов. Это даст основание первым смотреть на вторых как на подсобных рабочих государства, ощущая свое превосходство. Считая себя «народными избранниками», они уверены, что аппарат должен их обслуживать и не вмешиваться в высокую политику. Электократ подотчетен своим избирателям, а бюрократ — патрону. Поэтому организация больше опирается на бюрократов, судьба которых в ее руках: одного могут повысить, а другого — снять с работы. С электократом этого сделать нельзя, для прекращения его полномочий нужны веские основания, которые необходимо предъявить обществу.

Третье различие заключается в том, что деятельность бюрократа закрыта от общественного контроля и обезличена, в то время как электократы являются публичными политиками. Бюрократы прилагают усилия, чтобы деперсонифицировать политический процесс, в то время как электократы, напротив, всячески стараются его авторизовать. Бюрократы служат организации, а электократы могут не служить никому. Поэтому для бюрократа самое важное в развитии карьеры — быть нужным своему патрону, в то время как для электократа — создать свой привлекательный имидж. Электократы воспринимают бюрократов как безликих интриганов и мастеров политического закулисья. А бюрократы обвиняют электократов в нескромности, желании работать на себя и постоянной саморекламе. П. Бурдье верно заметил, что существует «неслучайная структурная общность между аппаратом и определенной категорией людей… Аппарат обычно возносит на пьедестал людей надежных»,[87] иначе говоря — коллективистов. Человек яркой индивидуальности, склонный к самовыражению, не может существовать в аппаратной атмосфере без риска задохнуться или потерять свое «я». Напротив, победа на выборах достается ярким личностям, отличным ораторам, обладающим силой убеждения и внешним обаянием. Публичный политик должен обладать качествами, прямо противоположными тем, что востребованы на бюрократическом поприще: политик должен быть ярким, чиновник — неброским; политик должен уметь зажигательно говорить, чиновник — тонко манипулировать; политик работает на собственный имидж, чиновник — на авторитет своего учреждения; политик харизматичен, чиновнику харизматические качества не только не свойственны, но и противопоказаны; политик — индивидуалист, в то время как чиновник обязан быть коллективистом. Поэтому противоречия между бюрократами и легислократами носят еще и психологический характер, что, впрочем, не мешает им сосуществовать в едином политическом пространстве.


1.5 Структура политического класса | Анатомия российской элиты | Иерархическая структура политического класса