home | login | register | DMCA | contacts | help | donate |      

A B C D E F G H I J K L M N O P Q R S T U V W X Y Z
А Б В Г Д Е Ж З И Й К Л М Н О П Р С Т У Ф Х Ц Ч Ш Щ Э Ю Я


my bookshelf | genres | recommend | rating of books | rating of authors | reviews | new | форум | collections | читалки | авторам | add

реклама - advertisement






РУЗВЕЛЬТ КАК ГЛАВА ГОСУДАРСТВА


Нельзя не подивиться бодрости, оптимизму, живости и доброжелательности, с которыми Франклин Рузвельт правил в Белом доме в тяжелые годы войны, принимая во внимание титаническую военную и экономическую мощь, мобилизованную администрацией Рузвельта к середине 1943 года; учитывая могучие политические силы, давившие на Белый дом изнутри страны и из-за рубежа; оценивая нескончаемые проблемы, обращения, жалобы, просьбы, требования, устремлявшиеся в офис президента бурным потоком; помня о том, что многие месяцы после Пёрл-Харбора президент выполнял свои функции при помощи одного талантливого, но болеющего советника, перегруженного работой небольшого штата сотрудников и изменчивой череды помощников вне пределов Белого дома. Каковы бы ни были неурядицы, задержки, споры и полные провалы, президент не уклонялся от ответственности. Карикатуристы изображали государственный корабль кренящимся на бок и уклоняющимся от курса, но ни у кого не было сомнений, кто рулевой.

Старые вашингтонские политики поражались — как это ему удается. Как может один человек доминировать среди разбросанной, дезорганизованной, постоянно меняющейся и растущей бюрократии, даже не всегда контролируя ее?

Президент руководил администрацией методами, которые хорошо служили ему прежде, в предвоенные годы: опираясь на свою официальную и неофициальную власть главы государства, ставя задачи, создавая инерцию движения, поощряя личную преданность, используя таланты и способности людей. Использовал фактор времени, то пребывая в бесконечном ожидании, пока его помощники торопились, то действуя быстро, еще до того, как об этом узнавали его сотрудники, но, как правило, выбирая время, когда объект его действий — неповоротливое ведомство или медлительный чиновник — наиболее уязвим. Руководил, преднамеренно насаждая среди помощников соперничество и столкновение характеров, что вызывало сумятицу, упадок духа и раздражение, но вместе с тем возбуждало биение исполнительской энергии и высекало искры творчества. Практиковал крайне широкий «спектр контроля» — или по крайней мере внимания, ободрения и вмешательства. Поручал одно дело нескольким сотрудникам и несколько дел одному сотруднику, укрепляя таким образом свое положение арбитра, источника информации и координирующего центра. Пренебрегал или обходил ведомства, выносящие решения коллективно, такие, как его собственная администрация, и вместо этого взаимодействовал с различными группами людей из разных ведомств. Часто вникал в специфику мелочных дел — какие-то чиновники считали их недостойными или не входящими в компетенцию главы государства. Порой скрывал информацию, порой делился ею, чтобы держать в узде своих помощников и чиновников. Создал свой личный банк информации, содержащий бесчисленные письма, памятные записки, сплетни и пополнявшийся услужливыми подчиненными. Укрывался за правилами, обычаями, условностями, когда это отвечало его интересам, и уклонялся от их соблюдения, если они ему мешали. Постоянно убеждал, льстил, плутовал, импровизировал, производил перестановки кадров, добивался согласия, соглашался, манипулировал.

Никто не поддерживал с главой государства контакты столь частые и близкие, как директор Бюджетного агентства Гаролд Смит, которого раздражало, что Рузвельт пренебрегает ортодоксальными административными канонами, — даже при том, что Смит с изумлением наблюдал, как шеф справляется с делами. В своем дневнике он отразил диапазон интересов президента, его неспособность оторваться от эксцентричных деталей и идей даже в разгар мировой войны.

17 марта 1943 года. «Президент сказал, что у него есть ко мне дело. Пытался найти документы, но не смог. Однако решил сообщить мне суть дела. Он хочет, чтобы я изучил ситуацию с покупкой правительством небоскреба Эмпайр, о которой он и Эл Смит говорили мне на днях. Он... затем повернул разговор на Джесси Джоунса, но Джоунс не имеет к этому никакого отношения».

9 апреля 1943 года. «...Президент не согласился с нашей рекомендацией. Настаивал на том, что физическая пригодность и восстановление сил — разные проблемы, и попросил, чтобы оборонное ведомство, а также службы здравоохранения и социального обеспечения предусмотрели в своих штатных расписаниях положение о комиссиях по физической пригодности...»

8 мая 1943 года. «Президент одобрил армейский бюджет... Полагаю, он стремится использовать его как инструмент пропаганды в связи с предстоящим совещанием по военной стратегии и с учетом принятия в ближайшее время решения о кампании в Северной Африке».

3 июня 1943 года (президент только что после короткого послеполуденного сна). «Я сказал, что рад соблюдению им режима, поскольку он сейчас один из самых нужных людей. В пику моим словам президент заметил, что Джон Л. Льюис, очевидно, не считает его столь важной персоной и был бы рад смещению его с должности. Высказал мнение — считая его, очевидно, весьма остроумным, — что был бы рад уйти в отставку при условии, что Джон Л. Льюис совершит самоубийство...

Президент заметил, что мятный чай, например, поможет вызвать расположение населения Марокко и Алжира...»

31 августа 1943 года. «Я напомнил президенту, что он получил письмо от начальника штаба, утверждающего, что все в военном планировании обстоит прекрасно. Заметил, что он, президент, считает по-другому. Президент предложил, чтобы мы продолжали переписку, направив в штаб меморандум... по желанию. „А теперь, ребята, если вы обманываетесь сами, не пытайтесь обманывать главнокомандующего...“

Президент говорил, что армия всегда жалуется, — он не понимает ее, он, дескать, предпочитает флот. «Знаете, — продолжал он, — я был теснее связан с флотом, чем с армией». Мне пришлось согласиться, что это правда. Далее он заметил, что в ходе этой войны флот доставлял ему больше неприятностей, чем армия».

Таким этого необычного главу государства знали подчиненные, консервативные критики, которые порицали его за единоличное руководство и диктаторские замашки, а также те, кто восхищался, что он не соблюдает старые правила игры и стандартные принципы упорядоченного административного управления. Но был и иной глава государства: его давно утомило упорядоченное управление; он создал исполнительный и координационный комитеты «нового курса» и иногда председательствовал на их заседаниях; учредил массу планирующих органов; создал административный комитет для формулирования предложений по более эффективному президентскому управлению и контролю; поддержал большинство возражений комитета против большинства фанатичных контратак с Капитолийского холма, дотоле невиданных; после первой попытки реорганизации добился расширения своих полномочий для преобразования собственной административной службы и передачи планов ее реорганизации в конгресс; создал новую административную службу президента и путем включения в нее Бюджетного бюро значительно укрепил контролирующую функцию президентской власти; преобразовал ряд ведомств, например ведомство федеральной безопасности, в более работоспособные учреждения; добился возможности проводить постоянную административную реорганизацию по законам военного времени и формировал военные ведомства и оборонные структуры по своему усмотрению;

Эти главы исполнительной власти долго уживались друг с другом с таким же трудом, как Рузвельту удавалось быть одновременно лидером партии и главой государства; лидером большинства и всего народа; консерватором (или по крайней мере приверженцем традиций) и либералом; принципиальным политиком и прагматиком, не злоупотребляя ничем, кроме как своими подчиненными. Последние, впрочем, не сказали бы с уверенностью, что Рузвельт когда-либо конфликтовал с ними. Самые приближенные к президенту люди не могли решить, пользовался ли он каким-либо внутренним компасом или планом, играя ту или иную роль, сознавал ли вообще это разделение ролей.

Но в одной важной сфере исполнительной власти — подборе и расстановке способных кадров — Рузвельт заслуживал похвалы по любым меркам оценки административной деятельности. В середине войны президент сделал массу великолепных назначений, руководствуясь как внутренним чутьем, так и наблюдательностью и проницательностью. Гопкинс, Хассет, Смит в административной службе президента; Стимсон, Маршалл, Паттерсон — в военном ведомстве; Форрестол — во флоте; Элмер Дэвис в службе военной информации; Гендерсон и позднее Честер Боулз — в Бюро ценового регулирования; Бирнс и Коэн — в Агентстве военной мобилизации; Буш и Конант — в науке военного времени; Дэвис и Морзе — в Совете по труду военной промышленности; Эйзенхауэр, Нимиц, Макартур — на фронте; все эти люди стали не только исполнителями президентских планов, но также подлинным украшением государственной службы.

Судьба другого деятеля, Самнера Веллеса (он также украшал ее), язвительно преподносится как аномалия административной практики Рузвельта. Президент держал Веллеса помощником государственного секретаря, как незаурядного представителя главы государства в мощной организации, которая часто выходила из-под контроля Белого дома. Разумеется, Халл относился ревниво к представителю и его инициативам. «Каждое учреждение, — жаловался государственный секретарь приятелю, — имеет своего сукина сына, но у меня сукин сын в масштабе всей Америки». Принадлежность Веллеса ко двору Рузвельта, как и его высокомерие и блеск, вызывала враждебность к нему в Вашингтоне. А он был уязвим, — кто-то в столице распространял слухи, что он приставал в поезде к проводнице-негритянке. Рузвельт знал, что Уильям Буллит, старый соперник Веллеса, причастен к распространению этих слухов. Когда бывший посланник прибыл в очередной раз в Овальный кабинет, Рузвельт остановил его в дверях.

— Уильям Буллит, — грозно произнес президент, — стойте где стоите.

Президент объявил Буллиту, что больше не желает его видеть. Сознавал он и то, что полезность Буллита исчерпана, — потеря «члена семьи» отчасти объясняет настроение Рузвельта.

Очевидно, административные методы Рузвельта воспринимались его подчиненными как кошмар. Поверяя ежедневно жалобы дневнику и друзьям, он выступал также от имени своих коллег, получавших строго очерченный участок работы, штатных сотрудников администрации и различных служб.

«Он хочет все делать сам»; «...самый худший из начальников, с которыми я когда-либо работал, в том, что касается графика рабочего дня...»; «у меня часто возникает желание, чтобы президент не относился столь снисходительно к некомпетентным назначенцам...»; «...на сегодня существует бесчисленное количество новых административных ведомств, которые создал президент и поставил во главе их множество неопытных людей, назначенных главным образом по личным соображениям. Они докладывают о выполнении своих обязанностей непосредственно президенту, имеют постоянный и легкий доступ к нему... гораздо более легкий, чем сотрудники администрации. Границы размежевания функций между этими ведомствами, между ними и министерствами весьма приблизительны...»; «...атмосфера в Вашингтоне насыщена желчными спорами по вопросам юрисдикции...».

Со своей выгодной для оценки деятельности Белого дома позиции Оскар Кокс тоже жаловался: основные политические решения принимаются под давлением обстоятельств; политика реализуется слишком медленно; время президента нещадно эксплуатируется.

Что касается врагов Рузвельта, то они находили в его методах некоторое удовлетворение. В конце 1942 года в редакционной статье «Джэпен таймс» отмечалось, что, сколько бы конгресс ни требовал единого командования на новой основе, Рузвельт никогда не допустит, чтобы сам он оставался в тени кого-либо. Предпочитает «многосторонние комбинации», такие, как использование одной группировки против другой, усматривает средство контроля в разъединении, а не в единстве; он не военный стратег, но публичный политик, и поэтому перевод Америки на военные рельсы никогда не выйдет из первоначальной стадии. Об оценках организаторской роли администрации Рузвельта постоянно информировался Белый дом, где их напрочь отметали, если вообще обращали на них внимание; но критику исполнительской власти Рузвельта и его методов управления игнорировать было нельзя. В самом деле, точно так же, как «единоличная» власть Рузвельта стала в 1939 году злободневной проблемой, оказавшей влияние на предвыборную кампанию 1940 года, обвинения верхушки исполнительной ветви власти в нераспорядительности и отсутствии четкого руководства выдвигались в качестве потенциальной угрозы в предвыборную кампанию 1944 года.

Большинство критиков так и не поняли, что их каноны организованной, «работоспособной» администрации, четкого распределения властных полномочий, границ контроля, эффективной координации и прочие учебные доктрины иногда, и даже как правило, не соответствовали потребностям хозяина Овального кабинета. Потому что его в гораздо меньшей степени заботили собственно управленческие функции, чем необходимость драматизации политических задач, провозглашение принципов, устранение иллюзий, подчеркивание угроз, возбуждение ожиданий и общественного энтузиазма, привлечение способных помощников и администраторов, примирение конфликтующих сторон, защита моральных принципов руководства. Даже сварливый Генри Стимсон поддавался действию бальзама Рузвельта. В состоянии крайнего раздражения деятельностью администрации президента он все же признавал, что продолжительный разговор с главой администрации «вел к снятию всех неприятных ощущений, которые овладевали мной с течением времени... разговор свидетельствовал, что его доброжелательность и доверие ко мне все еще сохранялись... он всячески утешал меня относительно здоровья Мейбл...».

Для Рузвельта главный вопрос — о власти. Когда критики обвиняли его, что он не назначил Баруха или другую личность суперцарем, поскольку оберегал свою единоличную власть и опасался соперничества, они были совершенно правы. Частично это связано с характером: как примадонна, Рузвельт не испытывал никакого желания делиться своей ролью надолго. Но в основном здесь имели значение: предусмотрительность, опыт и интуиция. Президент не нуждался в знакомстве с трактатами Макиавелли, чтобы понимать: цена любого делегирования власти или ее уступки — эрозия основной цели президентства, сужение возможности выбора, сомнения в прочности президентской власти, угроза ее репутации. Ему досаждали собственные проблемы.

— Министерство финансов так велико, разветвлено и привержено своему стилю работы, — говорил он Марринеру Экклесу, — что я практически не могу добиться от него нужных дел и результатов, даже при том, что его возглавляет Генри (Моргентау. — Дж. Бернс). Но это ничто по сравнению с Государственным департаментом. Чтобы понять масштаб проблемы, связанной с этим учреждением, нужно приобрести опыт в усилиях изменить образ мышления, политику и деловой стиль карьерных дипломатов. Но министерство финансов вместе с Государственным департаментом ничто по сравнению с министерством флота. Я знаю, что значит иметь дело с адмиралами. Пытаться изменить там что-либо — все равно что бить по пуховой постели. Бейте ее правой или левой рукой, пока не дойдете до изнеможения, и обнаружите в конце концов такой же, какой она была, когда вы только начали бить.

Вопиющее пренебрежение кодексом государственной службы особенно проявилось в ходе встреч Рузвельта с большим числом незаметных чиновников, которых он желал видеть. Попасть к президенту нелегко — его практика приема посетителей непостижима. В конце 1943 года молодой поверенный в делах США в Лисабоне Джордж Кеннан опасался, что требования Государственного департамента к Португалии о предоставлении американским войскам права присутствия на Азорских островах чересчур жестки и способны разозлить Салазара и подтолкнуть Франко в объятия нацистов. Когда Кеннан попытался по собственной инициативе заверить Лисабон, что Соединенные Штаты уважают суверенитет Португалии на всей ее территории, его немедленно вызвали в Вашингтон. Пригласили в Пентагон на встречу в манере, описанной Кларком, со Стимсоном, Ноксом, Маршаллом, исполняющим обязанности государственного секретаря Стеттиниусом и другими высокопоставленными чиновниками. Беседа в военном ведомстве озадачила и напугала Кеннана; казалось, никого не интересуют его прежние отчеты, последующие оценки, факты и проблемы. Испытав холодный прием, он покинул встречу в отчаянии; однако обратился с просьбой о встрече с главой Государственного департамента, который отослал его к Гопкинсу. Тот организовал встречу с президентом. Рузвельт любезно предложил Кеннану сесть и сказал, что не понимает, как может Лиссабон сомневаться в его намерениях относительно Азорских островов. Разве он сам в качестве помощника министра флота не следил лично за демонтажем американских баз на Азорах после минувшей войны? Президент пообещал передать с Кеннаном личное послание Салазару. Кеннана это обрадовало, но в то же время озадачило. А как насчет беседы в Пентагоне?

— Не надо беспокоиться обо всех этих людях, — сказал Рузвельт, сопроводив свои слова поощрительным покачиванием мундштука в зубах.

Во многих других случаях Рузвельт преследовал, встречаясь с чиновниками невысокого ранга, собственные цели. И все же забота президента о своей власти ради множества целей — победы на выборах, политики в отношении друзей и врагов за рубежом, поддержания реноме президента, укрепления своего положения как верховного правителя и избранного главы исполнительной власти — давалась ему нелегко и автоматически способствовала эффективной военной мобилизации или росту экономической мощи. Определенные свойства его характера вызывали в известной степени бесчисленные ошибки, проволочки и растрату сил в реализации программ военной мобилизации.

Одно из этих свойств — противоречивое отношение президента к планированию. Ни в какой другой функции главы исполнительной власти, сочетавшиеся в Рузвельте, столь не расходились друг с другом. Планированием он занимался давно; создал большое число плановых органов, укомплектовал хорошими кадрами, внимательно изучал доклады. Но планирование осуществлялось Рузвельтом на ограниченной основе, носило частичный характер. Президента интересовали планы для определенных регионов, бассейнов рек, отраслей промышленности. Но он оставался безразличен вопреки утверждениям критиков к «планированию экономики» или какому-нибудь грандиозному переустройству страны. Рузвельт критиковал Совет планирования национальных ресурсов за склонность к разработке больших проектов, особенно в области экономики. Кроме того, планирование, в представлении Рузвельта, ограничивалось конкретными сроками. Он неоднократно удерживал военных от обязательств, рассчитанных более чем на шесть месяцев или на год. Президент отличался также противоречивым отношением к административным канонам унификации, координации и интеграции. Поощрял подобные тенденции в отдельных министерствах, особенно в военном, но сопротивлялся проведению таких мер во всей ветви исполнительной власти через создание какого-либо механизма планирования или координации. Не позволял администрации или Агентству военной мобилизации быть коллективным органом принятия единообразных решений. Всеобщая координация явно отсутствовала в одной сфере — финансовой и монетарной политики, — где она наиболее необходима и потенциально эффективна. Бюджетное бюро во главе с Гаролдом Смитом хотело соединить бюджетную политику с планированием — «официальным и неофициальным или краткосрочным», — но так и не нашло инструментов, чтобы сочетать планирование, формирование бюджета и программирование как средства руководства и координации во всей ветви исполнительной власти.

В отсутствие организованных, всеохватывающих, долгосрочных планирующих органов ведомства военного времени, созданные Рузвельтом, занимались преодолением скорее текущих кризисных ситуаций, чем менее заметных и потенциально более опасных в ближайшем будущем проблем. Так, должность директора Управления резиновой промышленности учреждена, когда поставки сырья для этой отрасли находились на грани срыва; Управление транспорта оборонной промышленности — когда дезорганизация на железных дорогах достигла критического уровня; управляющие органы в области поставок нефти и горюче-смазочных материалов — для преодоления кризисов, возникших в этой сфере. Механизм военной мобилизации Рузвельта проявлял тенденцию скорее тащиться за событиями, чем направлять их. Наиболее разветвленные контролирующие органы, к примеру Агентства экономической стабилизации и военной мобилизации, никогда не могли реализовать в документах свой потенциал инструментов планирования, программирования и контроля. Этими ведомствами руководили такие деятели, как Бирнс и Винсон, которые располагали достаточной властью или силой характера для планирования высочайшего уровня, но предпочитали вступать в споры с соперничающими ведомствами, действовать на основе навязывания решений, посредничать, вести переговоры, примирять, приспосабливать. Рузвельт поощрял такую деятельность — не хотел иметь в Белом доме других сверхцарей, помимо себя самого.

Да и сама структура мобилизационных решений не принимала сильного руководства, планирования и контроля. Ведомства и сотни их филиалов росли как грибы после дождя. Пирамида исполнительных органов вместо планирования сверху донизу строилась «слоями» — путем нагромождения одних ведомств над другими с Агентством военной мобилизации на вершине. Многослойность имела свои достоинства, но вела также к рассеиванию усилий в каждом слое и отторжению эффективных решений Белого дома в области планирования и программирования, даже если Рузвельт и был заинтересован в их проведении.

Эти тенденции к дробной, реактивной организации усиливались склонностью Рузвельта решать в один присест сразу несколько проблем, вместо того чтобы устанавливать приоритеты их решения на широком фронте и на большой период времени. В частности, он часто подчеркивал необходимость «выиграть войну», то есть добиться победы возможно быстрее и с наименьшими потерями, но не ставил одновременно таких более широких и сложных задач, как «выигрыш мира». Не делал четкого различия между кратким и долгим сроками — затрагивал послевоенные проблемы и цели задолго до окончания войны. Но поступал он так, чтобы сохранить возможность выбора на максимально широкой основе и не дать другим доминировать в формировании послевоенных задач, короче, не дать планировать другим деятелям и в целях своего собственного долгосрочного планирования. Но его философия распространялась на всю администрацию, и она препятствовала или ослабляла долгосрочное планирование.

Все эти административные тенденции в деятельности как институтов, так и самого Рузвельта, устремленные к ближайшим задачам, конкретности и осуществимости, имели для страны большое значение. Вторая мировая война высвободила социальные и экономические силы, которые оказали огромное влияние на жизнь Америки, после того как была сброшена последняя бомба. Миллионы жителей сельской местности переместились в города и районы развития военной промышленности. Миллионы негров покинули фермерские хозяйства, мигрировали на север и на запад, чтобы отведать удовольствий и бедствий, возможностей и разочарований городской жизни. Миллионы женщин впервые приступили к работе на промышленных предприятиях и в городских учреждениях. Мощный скачок в развитии образования — от обеспечения грамотности к организации курсов изучения языков и научных кружков — сам по себе означал революционный взрыв. Подскочили и доходы, как реальные, так и денежные, принеся с собой неутоленные потребительские ожидания и разочарования. Резко выросли система здравоохранения, помощь женщинам и детям, другие социальные льготы. Занятость достигла высочайшего уровня, безработица упала до неустранимого минимума убежденных противников работы. Созданы образцы жилищного строительства, занятости, открытых возможностей, которые в предстоящие десятилетия оказывали непосредственное воздействие на социальную и экономическую жизнь страны. Трудно сказать, насколько сильным оказалось влияние на эти тенденции в начальной стадии целенаправленных действий администрации, но такое воздействие до определенной степени оказывалось. Упор на доктора «выигрыш войны» был призван усилить правительственное краткосрочное управление за счет долгосрочного руководства. Пожары 1967-1968 годов в городах отнюдь не лишены связи с непринятыми мерами, недальновидностью и отсутствием приоритетов в федеральных ведомствах 1943-1944 годов.

Ближе к концу войны проницательный исследователь деятельности администрации Лютер Галик дал оценку всей организационной структуре военного правительства. «Более ограниченный тест военной организации, — писал он, — максимальная мобилизация ресурсов страны для разгрома военной мощи противников». Но это, по его заключению, старый способ тестирования, который игнорировал долгосрочные и взаимосвязанные с миром экономические и политические проблемы внутри страны и за рубежом. Ученый не стал оценивать систему при помощи второго способа тестирования, поскольку фундаментальные устойчивые элементы войны и мира «играли лишь незначительную роль в военной организации Соединенных Штатов периода Второй мировой войны». Пользуясь ограниченным тестом военной организации, он обнаружил в ней немало достоинств и недостатков. В частности, его разочаровали провалы планирования, программирования, а также мероприятия, имевшие блестящий старт, но в целом оказавшиеся не особенно эффективными.

И все же на Галика не мог не произвести впечатления военный аспект организации дела. Каким-то образом она работала, обеспечила «тотальную мобилизацию национальной мощи и соединила воедино глобальные военные операции на уровне, о котором можно было лишь мечтать в 1939-м или 1940 году и которого так опасался Гитлер. Те из нас, кто судит и рядит, должны подивиться этому!».



ТЕХНОЛОГИЯ НАСИЛИЯ | Франклин Рузвельт. Человек и политик (с иллюстрациями) | Глава 12 СТРАТЕГИЯ СВОБОДЫ